重磅改革下(xià)，中國(guó)金融監管新動向！

此次金融監管改革影響深遠(yuǎn)，是我國(guó)金融監管體制邁向更加完善的重要一(yī)步。中國(guó)金融監管框架在職能(néng)分工(gōng)上(shàng)有哪些最新調整？當前國(guó)際局勢下(xià)，優化金融監管有何重要意義？推薦閱讀(dú)。

現代金融市(shì)場創新發展帶來的監管難題

随著(zhe)金融創新不斷深化，金融機(jī)構的産品和服務範圍界限被逐漸淡化，如果仍按照(zhào)機(jī)構監管模式監管綜合金融業(yè)務可能(néng)會(huì)面臨多(duō)重監管和監管真空并存的窘境。雖然銀(yín)監會(huì)和保監會(huì)在2018年(nián)進行了整合，但并未完全消除機(jī)構監管和分業(yè)監管的通(tōng)病，進一(yī)步調整金融監管模式及其框架成為(wèi)必然。

首先，金融混業(yè)經營趨勢極易滋生(shēng)監管空白(bái)地帶。現代金融體系創新發展最明顯的特點就(jiù)是混業(yè)經營，銀(yín)行、證券和保險等機(jī)構的業(yè)務越來越趨同，同一(yī)金融産品或服務有多(duō)種類型機(jī)構的參與，而金融控股公司及金融集團的形成将金融混業(yè)經營推向高(gāo)潮。金融混業(yè)經營可以發揮協同效應，實現規模經濟，但對分業(yè)監管模式帶來了嚴峻的挑戰，容易産生(shēng)監管空白(bái)問題。在混業(yè)經營模式下(xià)，銀(yín)行、保險以及信托等機(jī)構都有相(xiàng)似産品，但卻分屬不同的監管部門(mén)具有不一(yī)緻的監管标準，為(wèi)監管套利帶來可能(néng)。例如，近年(nián)來快速發展的影子銀(yín)行業(yè)務和資管産品，其中一(yī)些通(tōng)道業(yè)務就(jiù)是為(wèi)了規避監管。

其次，機(jī)構監管和分業(yè)監管體制容易降低(dī)監管效率。在機(jī)構監管和分業(yè)監管體制下(xià)，行業(yè)主管部門(mén)出于部門(mén)利益，容易出現“鐵路(lù)警察，各管一(yī)段”的現象，既不願意其他監管部門(mén)涉足自(zì)己管轄的領域，也不願增加監管成本去監管新機(jī)構。這種對金融市(shì)場的人為(wèi)分割，不僅會(huì)導緻監管空白(bái)，也會(huì)導緻監管重疊，最終降低(dī)監管效率。例如，證券監督部門(mén)、銀(yín)行管理部門(mén)等單位均有對債券業(yè)務的審批權力，但由于不同部門(mén)存在顯著差異，對債券市(shì)場的監管會(huì)出現監管标準不統一(yī)的現象。在此背景下(xià)，部分債券發行主體有可能(néng)受到(dào)多(duō)個(gè)部門(mén)監管而出現監管重疊，而原本相(xiàng)同類型的債券可能(néng)由于監管标準不一(yī)緻形成監管套利，這最終将導緻監管資源的浪費(fèi)。

再次，對金融模式創新和産品創新缺乏有效監管。金融創新與金融監管并不是對立面，兩者應該在合理的監管框架下(xià)實現平衡和協調，在有效防範金融風險的同時，給予金融創新一(yī)定的成長(cháng)空間。而在目前的機(jī)構監管框架下(xià)，對新出現的行業(yè)、機(jī)構或領域可能(néng)缺乏有效的監管。例如，2013年(nián)左右，我國(guó)掀起了一(yī)場互聯網金融創新熱潮，P2P網絡借貸、互聯網衆籌及互聯網理财等公司大量出現，由于這些網貸平台并未通(tōng)過監管部門(mén)發牌設立，因此沒有明确的監管主體和制度體系，處于監管視野之外的“無法之地”，導緻一(yī)些風險的出現。

最後，中央與地方在金融監管協調方面存在有待完善的地方。從(cóng)中央與地方的金融事(shì)權來看(kàn)，中央的垂直監管模式與地方的屬地監管模式之間一(yī)定程度上(shàng)存在沖突，同時中央的金融監管與地方的金融發展之間也存在某些矛盾。以互聯網金融為(wèi)例，自(zì)2015年(nián)中國(guó)人民(mín)銀(yín)行等十部委聯合發布《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見(jiàn)》以來，針對網貸行業(yè)的監管框架逐步被确立，銀(yín)保監會(huì)及其派出機(jī)構負責制定政策措施和監管制度，而地方金融監管部門(mén)負責網貸平台的備案管理、日常監管和風險處置等。監管部門(mén)派出機(jī)構與各地金融辦同時負責轄區内網貸監管工(gōng)作，但由于分屬不同上(shàng)級直屬部門(mén)，容易産生(shēng)監管空白(bái)和模糊地帶，也很難分清問責主體。從(cóng)監管目标看(kàn)，中央側重強調金融風險的防範，而地方則更加重視地方經濟的發展。為(wèi)獲得機(jī)構的資金支持或更多(duō)的信貸投入，地方金融監管部門(mén)常面臨防範風險與鼓勵發展的取舍問題。

中國(guó)金融監管框架的最新調整與職能(néng)分工(gōng)

面對近年(nián)來國(guó)内出現的流動性“錢(qián)荒”、互聯網金融風險、影子銀(yín)行亂象等問題，疊加次貸危機(jī)後各國(guó)金融監管框架普遍調整的時代背景，迫切需要對我國(guó)金融監管體系進行深刻變革。2017年(nián)7月(yuè)，黨中央和國(guó)務院決定設立國(guó)務院金融穩定發展委員(yuán)會(huì)，并于2018年(nián)3月(yuè)完成了銀(yín)監、保監兩會(huì)合并，開(kāi)啓了自(zì)2003年(nián)“一(yī)行三會(huì)”金融監管體制形成以來最大力度金融監管組織結構改革，并逐步建立起全新的“一(yī)委一(yī)行兩會(huì)”的金融監管框架，标志(zhì)著(zhe)我國(guó)進入了金融監管統籌協調的新階段。

2023年(nián)3月(yuè)最新公布的《黨和國(guó)家機(jī)構改革方案》，提出組建中央金融委員(yuán)會(huì)（以下(xià)簡稱“中央金融委”）及中央金融工(gōng)作委員(yuán)會(huì)（以下(xià)簡稱“中央金融工(gōng)委”），在中國(guó)銀(yín)行保險監督管理委員(yuán)會(huì)基礎上(shàng)組建國(guó)家金融監督管理總局（以下(xià)簡稱“金管總局”），并相(xiàng)應調整中國(guó)證券監督管理委員(yuán)會(huì)職責及地方金融監管體制。更符合現代金融監管要求的“二委一(yī)行一(yī)局一(yī)會(huì)”+“各地局”的中國(guó)版“三層+雙峰”監管框架更加清晰。

▲ 逐步确立“三層+雙峰”的立體式監管框架

“二委一(yī)行一(yī)局一(yī)會(huì)”+“各地局”是中國(guó)金融監管框架的最直接的表現，也體現出中國(guó)版的“三層+雙峰”模式。“三層”是指頂層為(wèi)中央金融委和中央金融工(gōng)委；中間層為(wèi)各金融監管部門(mén)，具體包括央行、金管總局和證監會(huì)；底層為(wèi)中央金融管理部門(mén)地方派出機(jī)構和地方金融監管局。“雙峰”則是将監管部門(mén)的具體職能(néng)分為(wèi)審慎監管和行為(wèi)監管。

在此框架下(xià)，中央金融委及其辦公室體現黨中央對金融工(gōng)作的集中統一(yī)領導，負責金融穩定和發展的頂層設計、統籌協調、整體推進、督促落實以及研究審議重大政策、重大問題等。作為(wèi)“三層”中的“頂層”，接續之前國(guó)務院金融穩定發展委員(yuán)會(huì)及其辦事(shì)機(jī)構的職能(néng)，進一(yī)步增強不同金融行業(yè)的統一(yī)監管與協調統籌能(néng)力，及中央與地方在金融領域的統一(yī)監管與協調統籌能(néng)力等。同時，為(wèi)進一(yī)步統一(yī)領導金融系統黨的工(gōng)作，新組建的中央金融工(gōng)委主要負責指導金融系統黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設等。

人民(mín)銀(yín)行除承擔貨币政策職能(néng)外，更多(duō)地擔負起宏觀審慎管理、金融基礎設施建設、基礎法律法規體系及全口徑統計分析和系統性風險預警等工(gōng)作，其“貨币政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架”更加清晰。新成立的金管總局同證監會(huì)及地方金融監管部門(mén)負責行為(wèi)監管。金管總局主要負責具體機(jī)構和行業(yè)監管工(gōng)作的落地和執行，以及金融消費(fèi)者權益保護。證監會(huì)仍然負責資本市(shì)場監管職責，其核心是維護資本市(shì)場秩序和健康發展。

地方金融監管體制将以中央金融管理部門(mén)地方派出機(jī)構為(wèi)主導，統籌優化中央金融管理部門(mén)地方派出機(jī)構設置和力量配備，共同構築“三層”中的“底層”。地方政府設立的金融監管機(jī)構專司監管職責，不再加挂金融工(gōng)作局、金融辦公室等牌子，以維護地區内金融穩定為(wèi)主要目标，擔負起更多(duō)的金融監管職責，并承擔金融風險防範、化解與處置的屬地責任。

▲ 從(cóng)機(jī)構監管向功能(néng)監管和行為(wèi)監管過渡

在現銀(yín)保監會(huì)的基礎上(shàng)，新組建的金管總局，将統籌除證券業(yè)之外的全部金融業(yè)監管，并從(cóng)事(shì)業(yè)單位改為(wèi)國(guó)務院直屬機(jī)構。将金融控股公司等金融集團的日常監管以及金融消費(fèi)者保護等原屬于人民(mín)銀(yín)行的職責範疇以及原屬證監會(huì)的投資者保護職責劃入金管總局。從(cóng)職能(néng)上(shàng)看(kàn)，金管總局已經完全突破了銀(yín)保監會(huì)的“銀(yín)行”與“保險”的機(jī)構監管範疇，除信托、資管、消金、金租等非銀(yín)機(jī)構外，其他具有金融功能(néng)的機(jī)構或業(yè)務都将被納入。同時，将由發改委統一(yī)負責的公司（企業(yè)）債券發行審核工(gōng)作劃入證監會(huì)，即債券市(shì)場的三頭監管機(jī)構（央行、發改委和證監會(huì)）調整為(wèi)央行與證監會(huì)，進一(yī)步體現了功能(néng)監管理念。

本次機(jī)構改革将金融控股公司等金融集團的日常監管工(gōng)作納入金管總局監管範疇，也從(cóng)另一(yī)個(gè)維度體現了功能(néng)監管理念，避免混業(yè)經營的金融控股公司面臨多(duō)頭監管或監管真空。在幾類金控模式中，金融系、央企系及互聯網系金控将直接由金管總局負責，地方系和民(mín)營系将由金管總局派出機(jī)構具體負責，以便于穿透監管和持續監管。

次貸危機(jī)後，歐美英等國(guó)家和地區逐步認識到(dào)加強金融消費(fèi)者保護工(gōng)作在防範金融風險中的核心作用，并紛紛成立金融消費(fèi)者保護部門(mén)，以此加強金融行為(wèi)監管力度。2017年(nián)，我國(guó)在召開(kāi)全國(guó)金融工(gōng)作會(huì)後，在“一(yī)行兩會(huì)”均設立了消費(fèi)者或投資者保護機(jī)構，但金融領域的消保工(gōng)作仍分散在不同監管部門(mén)，缺乏國(guó)家層面的統一(yī)制度體系。同時，随著(zhe)平台經濟和數字技(jì)術(shù)的應用，大量長(cháng)尾用戶滲入金融領域，對消保工(gōng)作提出了更高(gāo)的要求。人民(mín)銀(yín)行和證監會(huì)将有關金融消費(fèi)者保護職責劃入金管總局，有助于強化行為(wèi)監管的标準統一(yī)并提高(gāo)監管效率，也将大大減少因不同标準而産生(shēng)的合規成本和風險。

▲ 現代中央銀(yín)行制度下(xià)貨币政策更加精準

1998年(nián)中國(guó)人民(mín)銀(yín)行實行機(jī)構改革，根據地域關聯性、經濟金融總量和金融監管需要，并兼顧中國(guó)地區差異特征，央行改革時參考美聯儲13個(gè)大區行的模式，撤銷31個(gè)央行省級分行，成立九大區行，并一(yī)直延續至今。但與其他金融監管機(jī)構按行政區劃設立分支機(jī)構相(xiàng)比，這種體系不僅管理成本高(gāo)，而且延長(cháng)了貨币政策的傳導途徑，在一(yī)定程度上(shàng)影響了貨币政策的實施成效和區域金融工(gōng)作的有機(jī)協調。

“十四五”規劃綱要指出，建設現代中央銀(yín)行制度，完善貨币供應調控機(jī)制。這對健全現代貨币政策框架提出了更高(gāo)的要求。現代貨币政策框架包括優化的貨币政策目标體系、創新的貨币政策工(gōng)具體系和暢通(tōng)的貨币政策傳導機(jī)制。中國(guó)人民(mín)銀(yín)行相(xiàng)繼在2013年(nián)7月(yuè)、2015年(nián)10月(yuè)取消了貸款、存款利率限制，我國(guó)利率市(shì)場化改革取得重要進展，但貨币政策的利率傳導渠道尚未完全通(tōng)暢，制約了貨币政策直達實體經濟的效果。如何更好地健全利率走廊機(jī)制，引導市(shì)場利率圍繞央行政策利率進行波動，實現政策利率向其他市(shì)場利率傳導是我國(guó)貨币政策轉型和優化的關鍵問題。

本次機(jī)構改革撤銷中國(guó)人民(mín)銀(yín)行大區分行及分行營業(yè)管理部、總行直屬營業(yè)管理部和省會(huì)城(chéng)市(shì)中心支行，在31個(gè)省（自(zì)治區、直轄市(shì)）設立省級分行，在深圳、大連、甯波、青島、廈門(mén)設立計劃單列市(shì)分行。中國(guó)人民(mín)銀(yín)行北(běi)京分行保留中國(guó)人民(mín)銀(yín)行營業(yè)管理部牌子，中國(guó)人民(mín)銀(yín)行上(shàng)海分行與中國(guó)人民(mín)銀(yín)行上(shàng)海總部合署辦公。不再保留中國(guó)人民(mín)銀(yín)行縣（市(shì)）支行，相(xiàng)關職能(néng)上(shàng)收至中國(guó)人民(mín)銀(yín)行地（市(shì)）中心支行。本次改革從(cóng)大區分行體制到(dào)按行政區設立分支機(jī)構，能(néng)夠更好地結合當期情況精準推進貨币政策的傳導。

▲ 分清職責完善國(guó)有金融資本管理體制

國(guó)有金融資本主要是指國(guó)家及其授權投資主體直接或間接對金融機(jī)構出資所形成的資本和應當享有的權益。中央金融管理部門(mén)管理的市(shì)場經營類機(jī)構主要是指中央金融企業(yè)，目前實體類國(guó)有資本主要由各級國(guó)資委履行出資人職責，但履行國(guó)有金融資本的出資人職責的機(jī)構還(hái)比較分散，比如在中央層面，有财政部、中央彙金公司、中央金融管理部門(mén)（一(yī)行兩會(huì)等）以及國(guó)資委旗下(xià)的中央企業(yè)。

為(wèi)厘清金融監管部門(mén)、履行國(guó)有金融資本出資人職責的機(jī)構和國(guó)有金融機(jī)構之間的權責關系，本次機(jī)構改革要求按照(zhào)國(guó)有金融資本出資人相(xiàng)關管理規定，将中央金融管理部門(mén)管理的市(shì)場經營類機(jī)構剝離，相(xiàng)關國(guó)有金融資産劃入國(guó)有金融資本受托管理機(jī)構，由其根據國(guó)務院授權統一(yī)履行出資人職責。

本次調整實際上(shàng)是金融管理部門(mén)管理的各類金融企業(yè)，如主權财富基金、金融控股公司、金融投資運營公司以及金融基礎設施等實質性開(kāi)展金融業(yè)務的其他企業(yè)或機(jī)構，劃入國(guó)有金融資本受托管理機(jī)構管理。本次機(jī)構改革主要為(wèi)了解決當前國(guó)有金融資本管理存在的職責分散、權責不明、授權不清、布局不優的問題。本次改革将所有者職能(néng)與監督管理職能(néng)分離，有利于完善國(guó)有金融資本的管理，有利于國(guó)有金融資本的保值增值以及金融秩序的穩定。

當前國(guó)際局勢下(xià)中國(guó)優化金融監管的意義

全球性金融監管改革浪潮及重新提及宏觀審慎管理理念，是危機(jī)背景下(xià)的産物(wù)，是為(wèi)緩解發達經濟體金融危機(jī)而提出的具有針對性的應急措施。同時，當前國(guó)際通(tōng)行的宏觀審慎管理框架主要是針對發達經濟體而提出的，其構建思路(lù)和具體工(gōng)具難以完全适用于新興市(shì)場國(guó)家和發展中國(guó)家的金融實踐。中國(guó)金融監管的最新調整充分考慮了政策措施的适用性，在當前的全球經濟形勢下(xià)具有重要意義。

第一(yī)，有助于進一(yī)步鼓勵金融創新。全球金融危機(jī)暴露的一(yī)個(gè)重要問題就(jiù)是監管機(jī)構對金融創新，如金融衍生(shēng)品的監管過于松散，甚至缺位。但就(jiù)中國(guó)而言，如果盲目跟從(cóng)國(guó)際金融監管改革的實踐，實行過嚴的金融監管措施，将影響我國(guó)金融創新的步伐，削弱金融業(yè)的國(guó)際競争力及吸引力，痛失目前有利于我國(guó)金融業(yè)創新發展的良機(jī)。新一(yī)輪機(jī)構改革在有效防範金融風險的同時，可以進一(yī)步鼓勵金融創新。

第二，有助于提升全球金融競争力。金融監管的目的不是要制約、管制和限制金融發展，也不是要徹底消除金融危機(jī)，而是要構建一(yī)個(gè)能(néng)夠讓實體經濟順暢發展的金融支持體系。新一(yī)輪機(jī)構改革對于金融監管的改革進一(yī)步提高(gāo)了金融效率，有利于提升我國(guó)金融發展能(néng)力及在國(guó)際金融市(shì)場中的競争力，成為(wèi)增強我國(guó)金融實力及地位的契機(jī)。

第三，有助于維護本國(guó)的金融利益。作為(wèi)負責任大國(guó)，我們需要在金融穩定合作中表現出積極和負責任的态度，并且通(tōng)過國(guó)際合作來營造良好的國(guó)際金融環境。但與此同時，作為(wèi)一(yī)個(gè)擁有特殊國(guó)情的發展中國(guó)家，我們也需要最大限度地反映中國(guó)金融業(yè)的利益訴求，維護我國(guó)的國(guó)家利益。因此，需要呼籲國(guó)際組織充分考慮各國(guó)經濟發展水(shuǐ)平、結構及特點不盡相(xiàng)同的大背景，實現國(guó)際金融規則的“求同存異”，為(wèi)我國(guó)金融業(yè)發展創造良好的外部環境。

第四，有助于防範系統性金融風險。與西(xī)方發達國(guó)家一(yī)樣，中國(guó)金融市(shì)場同樣存在著(zhe)自(zì)身的系統性風險隐患。當前需要重點關注我國(guó)改革發展穩定中面臨的深層次矛盾，以及各類潛在的系統性風險源。需要精準把握可能(néng)帶來系統性風險的重點領域和重點對象，增強治理的預見(jiàn)性和敏捷度，發現風險早處置、早化解。因此，實施宏觀審慎管理可以起到(dào)防範系統性風險的作用。

第五，有助于加強黨對金融工(gōng)作的領導。做好新形勢下(xià)金融工(gōng)作，需要加強黨對金融工(gōng)作的領導，堅持黨中央對金融工(gōng)作集中統一(yī)領導，确保金融改革發展的正确方向。同時，增強黨領導金融工(gōng)作的能(néng)力，各級領導幹部特别是高(gāo)級幹部要加強金融知識學習，努力建設一(yī)支德才兼備的高(gāo)素質金融人才隊伍。

來源：全聯并購公會(huì)